Over de e-overheid heb ik een tweetal artikelen geschreven. In 2006 het artikel "e-overheid, debacle of succes ?" gepubliceerd in de Automatiserings Gids nummer 42 jaargang 2006 en in 2007 het artikel "Mag het één project zijn ?" gepubliceerd in digitaal Bestuur op 18 mei 2007. Het eerste artikel gaat in op een aantal risico's die het project kunnen laten falen, het tweede artikel biedt hiervoor het begin van een oplossing. Het artikel "e-overheid, debacle of succes ?" vindt u hieronder. |
Het project e-overheid beoogt alle processen tussen enerzijds overheid, anderzijds burger en bedrijf te automatiseren. Internettechnologie maakt dit mogelijk. Voor het eerst kan de overheid als één informatiedomein worden opgevat en ontwikkeld. Dit biedt een ongekende mogelijkheid voor kwaliteits- en doelmatigheidsverbetering. Mits goed uitgevoerd, een doorslaand succes!
Vanzelf gaat het echter niet. Stel, géén van de meer dan 1300 overheidsinstellingen doet mee om informatievoorziening in te richten vanuit het idee van één overheidsinformatiedomein. Dan komt de e-overheid bovenop die minstens 1300 onverminderd aparte domeinen. Domein 1301, dus, zonder de noodzakelijke verbeteringen.
Bekijk eens de omvang van het project. Het betreft de procesverbinding tussen aan de ene kant 1300 individueel opererende overheidsinstanties en aan de andere kant alle burgers en bedrijven in Nederland. De enorme complexiteit garandeert een overheidsdebacle van ongekende omvang. Het project is bovendien, zachtjes uitgedrukt, niet goedkoop.
Waarop het dus op aankomt, is de kwaliteit van het ontwerp en de aanpak. Vooralsnog ziet dat er niet goed uit en dreigt het project een debacle inplaats van een succes te worden.
Het e-overheidsproject is de start en de fundering van de overheid als één informatiedomein. Zo biedt het project alle burgers en bedrijven een persoonlijke toegang (internetpagina) tot alle beschikbare processen (vergunning aanvragen, belasting terugvragen etc. etc.) en overheidsinformatie. Met andere woorden, een infrastructuur die alle overheden met alle burgers en bedrijven verbindt. Dat is echter niet het einde van het verhaal, maar pas het begin. Voor èlk automatiseringsproject bij àlle minstens 1300 overheidsorganen behoort de afweging gemaakt te worden of andere partijen voor dezelfde automatiseringsvraag staan. Zo ja, dan is een gemeenschappelijke oplossing binnen het overheidsinformatiedomein de aangewezen weg. Op die manier ontwikkelt de overheid zich tot één informatiedomein.
Het e-overheidsproject zou gecoördineerd moeten zijn door een directie van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Daar ligt echter niet de macht om een project van dergelijke omvang daadwerkelijk te sturen. Verder dan de poging om het geheel te realiseren met een veelheid van kleinere projecten reikt de aanzet niet. Er is geen eenheid van opdrachtgeverschap (elk project kent een andere set opdrachtgevers, er is geen adequate communicatie tussen bestuur en uitvoering en de onderlinge samenhang is niet verzekerd. Dat heet een incrementele benadering.
Gezien de diversiteit, omvang e.d. past een recht-toe-recht-aan projectaanpak natuurlijk niet. De gekozen incrementele aanpak is echter gevaarlijk. Een bijkomend probleem is dat in bestuurlijke lagen van het project bijna geen informatiekundigen werkzaam zijn. Die worden slechts op uitvoeringsniveau ingezet, overwegend via inhuur. Dat is ook gevaarlijk onevenwichtig. Zo profiteert men nooit van opgedane ervaring. Als duurzaam manifesteert zich een gesloten bestuurlijke cultuur. Die vangt al gauw signalen van buiten niet meer op. |
Deze riskante geslotenheid komt ook weer tot uitdrukking in de recent verschenen NORA, die de coördinerende directie bij Binnenlandse Zaken liet opstellen. De afkorting staat voor Nederlandse Overheid Referentie Architectuur. Zo'n titel laat niets te wensen over, de vlag dekt echter helaas de lading niet.
Zolang NORA allerlei strikt technische aspecten zoals netwerken, servicebussen, uitwisselingsprotocollen en te gebruiken open standaarden schetst, lukt het nog prima. Ook de herhaling van vastgestelde beleidsdoelen, zoals informatie maar één keer vragen aan een burger of bedrijf en die informatie dan meerdere keren gebruiken, levert geen probleem op. In een informatiearchitectuur gaat het echter vooral om hun logische verbinding.
Die visie ontbreekt. NORA beschrijft allesbehalve de benodigde constructie van een enkelvoudig overheidsdomein. Daarentegen verschijnt de schets van wat beter vergelijkbaar is met een landschap. Bijvoorbeeld, dat communicatie binnen één domein ook één taal vergt, is niet uitgewerkt. Ook ontbreekt de opzet van wat daar voor nodig is aan bibliotheken objectdefinities alsmede aan organisaties die dit beheren en stimuleren. Daarvoor is uitsluitend een verwijzing opgenomen naar het programma Stroomlijning BasisGegevens en zijn architectuur. Architectuur? De stroomlijningsvlag blijkt slechts een lading te dekken van reparatie van wat hiaten en onvolkomenheden. Geïntegreerd functionerende basisregistraties blijven zo onbereikbaar ondanks dat zij voorwaarden zijn voor een succesvolle werking.
Waar geeft NORA aan hoe vastgesteld beleid zoals enkelvoudig uitvragen, of welk ander beleidsdoel dan ook, valt te realiseren en binnen welke kaders dit nog verantwoord is? Door het gebrek aan informatiearchitectuur valt de NORA als los zand uit elkaar. Het verbaast daarom evenmin dat NORA niet ingaat op de projectorganisatie die voor de uitvoering en beheer nodig is. Zo heeft NORA talloze tekortkomingen. Als het ontwerp van de overheid als één informatiedomein ontbreekt, is het ook al helemaal niet in de tijd geplaatst. Dat is wèl onmisbaar om onderlinge afhankelijkheden duidelijk te krijgen. NORA laat tevens enige toekomstvisie onbesproken.
Van Dam en Timmer, allebei voor de Partij van de Arbeid lid van de Tweede Kamer, vroegen zich af hoe er ondanks hoge investeringen zo weinig terecht komt van de doelstellingen van de Andere Overheid. In hun rapport "Tussen het Kastje en de Muur" hebben zij helder aangegeven wat zij gerealiseerd willen zien. Zonder politieke bemoeienis met de organisatie en zonder oplossingsontwerp voor de èchte problemen blijft succes echter uit, alle goedbedoelde rapporten ten spijt. De ambtenaren lijken niet in staat zich aan hun eigen haren uit het moeras te trekken. Gebeurt deze interventie niet, dan ziet het er somber uit.
Links:
Site van de e-overheid
Startpagina van de NORA
Automatiserings Gids
digitaal Bestuur |
